Compte rendu de la séance avec Juliet Carpenter

Compte-rendu séance séminaire SSU 15 décembre 2011 avec Juliet Carpenter

Compte-rendu : Martine Drozdz, Anouk Flamand, Juliet Carpenter

“Gouvernance hybride, spatial planning et communautés locales durables : regard sur les évolutions contemporaines des politiques d’aménagement au Royaume-Uni à la lumière du corridor de la Tamise”.

 Juliet Carpenter est Directrice de Recherches (Senior Research Fellow) au spatial planning group de l’institut d’oxford pour le développement durable (The Oxford Institute for Sustainable development). Après des premiers travaux portant sur la région parisienne (1994), elle se concentre sur l’analyse des politiques publiques britanniques relatives à l’aménagement et en aborde divers aspects : l’engagement des citoyens (2006-2008), les stratégies économiques (2010) et le rôle des chemins de dépendance (path dependence) dans la reconversion de certaines régions (2006 – 2008), les savoirs professionnels chez les aménageurs (2010), ou encore l’évaluation des programmes européens urbain type URBAN (2006). Plus récemment, elle a travaillé sur les impacts de la crise sur les programmes de renouvellement urbains (dans la région d’Oxford). Elle est actuellement invitée à l’Institut d’urbanisme de Lyon.

Résumé de la présentation :

Le séminaire s’est déroulé autour de la présentation par J. Carpenter de son article co-écrit avec Sue Brownhill, “Governance and “integrated planning” : the case of sustainable communities in the Thames Gateway, England »[1]. Cette article explore la façon dont s’est effectuée l’intégration des objectifs sociaux, économiques, démocratiques et environnementaux dans la pratique contemporaine de l’aménagement britannique, en s’appuyant sur l’exemple du projet régional Thames Gateway (estuaire de la Tamise).

Dans cet article, les auteurs soulignent l’émergence de nouvelles formes de gouvernances « hybrides », qui mêlent gouvernance en réseau et structures hiérarchiques centralisées classiques. L’article révèle les contradictions produites par ces arrangements institutionnels et analyse les tensions qu’elles produisent, en particulier dans la définition des objectifs à poursuivre. Dans les faits, la recherche d’une plus grande compétitivité économique s’accommode difficilement des visées sociales et environnementales. L’article se termine par une évaluation critique du programme phare du New Labour[2], les « communautés durables » (sustainable communities) et propose une série d’amélioration concernant de la gouvernance qui les préside.

La présentation a commencé par une présentation générale du contexte, suivie de l’analyse du projet Thames Gateway. La discussion a ensuite permis de préciser les changements contemporains affectant l’aménagement britannique, en particulier depuis le changement de majorité (2010) ; elle a permis également de préciser comment la question de la diversité est mobilisée dans ces politiques, ainsi que le profil des gouvernants du projet.

1/ Le contexte général : gouvernance et « city-regions »

Quinze ans après les politiques thatchériennes (1979-1997) qui avaient démantelé les gouvernements métropolitains britanniques, le New Labour revient au pouvoir avec le projet de restaurer l’échelon régional. Ces changements institutionnels s’ancrent dans une réflexion plus générale menée à ce moment-là par de nombreux experts et universitaires qui assistent à l’émergence des city-regions (régions métropolitaines) et observent le développement de régions urbaines polycentriques connectées entre elles et qui animent les échanges produits par la mondialisation contemporaine[3]. Ces régions urbaines sont identifiées par des auteurs comme Storper et Scott (2003)[4] comme des lieux-clés de la croissance économique dans un monde globalisé, où se concentrent les centres de décisions, l’innovation et la main-d’œuvre la plus qualifiée.

C’est dans ce contexte que se développe la question de savoir quelles sont les formes et les échelles de gouvernement les plus adaptées et les plus efficaces pour stimuler la création de telles entités. La réponse des Neotravaillistes à ces enjeux est double : ils décident de promouvoir les espaces urbains et de mettre en place une gouvernance régionale, horizontale et partenariale, associant acteurs privés et publics. La promotion des espaces urbains s’effectue sous les auspices du rapport Towards an Urban Renaissance publié en 1998 qui contient plus d’une centaine de recommandations. Les Regional Development Agencies, institutions gouvernementales en charge de la mise en place de stratégies économiques régionales (dissoutes en 2011), s’occupent de renforcer l’échelon régional.

Les ambitions des Neotravaillistes concernent également le niveau local et s’expriment par la mise en place d’une politique de valorisation des « communautés durables ». Ce terme traduit les préoccupations liées au développement durable, valorisant la cohésion sociale et la protection de l’environnement, au même titre que la croissance économique. Dans son rapport People, Places and Prosperity de 2005, le gouvernement définit les communautés durables comme des « endroits où les gens ont envie de vivre et travailler, maintenant et dans l’avenir ». Les communautés sont donc avant tout des lieux où la mixité fonctionnelle et la variété des types d’habitat permettent de d’ancrer les résidents. Cette définition s’accompagne de tout un ensemble de prescriptions concernant le type de gouvernance (inclusive et participative), les types de services, l’accessibilité, les aménités qu’une communauté durable doit posséder.

Source : Egan review, 2004

2/ Le projet Thames Gateway

Dans ce contexte défini à l’échelle nationale, le corridor de l’estuaire de la Tamise (Thames Gateway) est identifié comme un espace clé pour la réalisation de cette ambitieuse politique urbaine. Couvrant un périmètre de 60 km de long par 30 km de large situé à l’est de Londres, il constitue la plus grande zone de régénération en Europe de l’Ouest. Espace anciennement industrialisé, il se présente à la fois comme une extraordinaire opportunité, constituant une réserve foncière pour l’expansion de Londres, et espace problématique, requérant de larges investissements pour le rendre utilisable, en raison des niveaux élevés de pollution des sols.

Carte : les principaux sites du projet Thames Gateway

 

 Le projet est ambitieux : les objectifs affichés proposent une croissance démographique de 17% et une augmentation minimum de 24% du nombre d’emplois, soit l’équivalent de la création d’une ville comme Poitiers, sur une période de 10 ans (2005-2016). Le site devient par ailleurs un catalyseur d’investissements publics et privés à partir de 2005, accueillant les principales infrastructures des JO de 2012.

Thames Gateway avant:
Lower Lea Valley 1999

 

Thames Gateway après :
Lower Lea Valley 2016

 

Thames Gateway avant:
Eastern Quarry, Ebbsfleet 1997

 

Thames Gateway après:
Ebbsfleet Valley 2016

 

Thames Gateway avant:
London Riverside Barking 2003

 

Thames Gateway après:
London Riverside Barking 2016

 

Le coût du projet est évalué à 18 milliards d’euros. Les investissements actuellement consentis ne s’élèvent qu’à 1,2 milliards, bien insuffisant pour permettre la création ex nihilo de ces communautés durables. La crise économique que connaît le pays de 2008 met un frein aux projets les plus coûteux et concentre les investissements publics sur le site de Stratford et des JO.

3/ Les leçons du projet Thames Gateway

Si les réalisations ne sont pas à la hauteur des discours tenus en 2005, il n’en reste pas moins que ce projet a permis la mise en place de priorités et d’arrangements institutionnels durables dans la région métropolitaine londonienne, en rupture avec les deux décennies précédentes. La compétitivité régionale et l’amélioration de l’offre des territoires (supply-side) dans la capacité d’attraction de l’investissement privé, qui constituait la spécificité des années Thatcher du modèle de Canary Wharf, ont fait place à une politique plus inclusive. La question de la situation sociale des habitants actuels de l’estuaire est au moins abordée et les aspects sociaux de la regeneration sont désormais pris en compte.

Les nombreuses agences et quangos (quasi-government agencies) ont confirmé l’importance des organismes para-publics et des logiques partenariales dans la gouvernance des projets urbains. A l’arrière-plan de ce projet se lisent les principes du New Localism voulu par les Neotravaillistes : la création de régions urbaines compétitives, catalysant les investissements, gouvernés par un réseau d’acteurs publics/privés incarnant des coalitions de croissance régionales, équivalents britannique des régimes urbains décrits outre-Atlantique.

4/ La critique du concept de « communautés durables » et les difficultés d’une gouvernance « hybride ».

 L’article rend également compte des contradictions et des difficultés conceptuelles qui se cachent derrière la notion de « communautés durables ». C’est tout d’abord un concept normatif qui ne correspond que de façon assez lointaine aux réalités sociales, économiques et environnementales que l’on peut trouver dans l’estuaire. Le diagnostique territorial semblait n’avoir pris au sérieux les coûts exorbitants de la viabilisation des terrains tandis que la définition des communautés durables s’est mise à devenir une incantation qui permettait tout au mieux de créer un consensus localement, mais sans en prendre en compte les spécificités et les difficultés des lieux associés au projet.

Indépendamment des problèmes produits en amont, la forme de la gouvernance a également généré de nombreuses contradictions, expliquant l’échec du projet. Loin d’être parfaitement continus et intégrés, les réseaux d’acteurs et les partenariats rentraient régulièrement en conflit avec les autres formes de gouvernements plus hiérarchiques, en particulier les municipalités et les autorités régionales. Les difficultés de la mise en place d’une gouvernance régionale adaptée (fit-for-purpose) aux enjeux de la mondialisation montrent que la question de la « bonne échelle » du gouvernement des métropoles est loin d’être triviale.

La complexité des partenariats politiques fut également problématique. L’estuaire est gouverné par une vingtaine de structures régionales et locales dont les prérogatives diffèrent grandement. Cette diversité n’a pas permis une action concertée à l’échelle de l’estuaire. Le manque de clarté quant aux sources de financement a généré également de nombreux conflits entre les échelons de gouvernement et les acteurs privés et publics. Enfin, les suspensions de l’autorité des gouvernements représentatifs dans le cas des UDC (urban development corporation), fut également critiquée, alors que le projet entendait au contraire valoriser la participation de tous les échelons de gouvernements et celle de la société civile (gouvernance inclusive).

Conseils d’administration (“Management Boards”) des 3 partenariats et 2 UDCs

Nombre

%

Municipalités

35

49%

    – dont Elus

  – 33

  – 46%

    –  dont CEOs (gestionnaires)

  –   2

  –   3%

Secteur privé

18

25%

Autre secteur public

16

22%

Communautés / résidents etc (secteur associatif / collectif)

3

  4%

TOTAL

72

100%

L’importance accordée au secteur privé dans les partenariats constitue un autre aspect de cette gouvernance en réseau. Tournée avant tout vers le développement économique, elle semble avoir délaissé dans les faits les objectifs sociaux. Au final, l’omniprésence de la « compétitivité » dans les discours est elle aussi problématique, en particulier en ce qui concerne des espaces qui se caractérisent avant tout par des difficultés économiques et sociales persistantes induites par le départ de nombreuses industries. La promotion de communautés durables risque de n’être qu’un vœu pieux, si elle ne s’accompagne pas d’une politique sociale permettant d’intégrer de nouveaux les exclus des mutations de l’économie britannique.

Discussion :

La première partie de la discussion a permis d’évoquer l’évolution du projet liée au changement de majorité. Le projet Thames Gateway, au même titre que les autres projets régionaux (hormis Londres) ne font plus partie des priorités nationales. La dissolution des assemblées régionales a accompagné la publication d’un nouveau cadre national d’aménagement (le NPPF – National Planning Policy Framework) qui remplace  (avec 52 pages !) les guidances proposées par les gouvernements précédents. L’accent est désormais mis sur l’échelon local (localism bill – réforme du gouvernement local, votée en 2011) et sur l’importance du volontariat dans la gestion des services de proximité (Big Society), les plans  et les objectifs régionaux ont disparu.

Ensuite les discussions se sont attardées non seulement sur le rôle des élus locaux dans ces communautés durables ainsi que des perceptions des populations installées face aux nouvelles arrivées. La question du British national party a notamment été abordée, suite à la poussée d’un vote d’extrême droite dans ces zones aux dernières élections locales et nationales.

Ajoutons que la discussion a aussi porté sur les personnes qui guident ces programmes de communautés durables. Il a été fait état des parcours universitaires et professionnels des personnes en charge de ces projets pour des cabinets de conseil en regard avec les parcours des élus locaux engagés dans ces dispositifs. Bien que l’enquête n’ait pu analysé finement la concordance des carrières, il semble que des chemins communs aient été empruntés pouvant expliquer certains consensus.

Enfin l’avenir d’un tel projet et sa possible réplique en France ont aussi été au cœur de plusieurs questions. Il apparaît nettement que la dimension « communauté » demeure lointaine des représentations dominantes parmi les acteurs de la décision publique en France.


[1] Référence : Brownill S., Carpenter J. (2009)  “Governance and `Integrated’ Planning: The Case of Sustainable Communities in the Thames Gateway, England,” Urban Studies, 46, 2, p.p.251 –274 (accessible via JStor).

[2] Le parti néotravailliste, au pouvoir au Royaume-Uni de 1997 à 2010

[3] Ces nœuds urbains sont qualifiées différemment par les différents auteurs et courants qui s’intéressent aux formes spatiales produites par la mondialisation contemporaine : villes mondiales (Sassen, 1991, d’après l’hypothèse de Friedman, 1986), archipels mégalopolitains (Dollfus, 1996) ou métropolitains (Veltz, 1996), régions métropolitaines polycentriques (polycentric regions, Hall, 2007), etc.

[4] Scott A., Storper M. (2003) “Regions, Globalization, Development,” Regional Studies, 37, 6-7, p.p.549–578


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